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舉報超市銷售過期食品,獎勵0.2元?!

發表于:2019-01-21 點擊:次

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舉報超市銷售過期食品,獎勵0.2元?!
濟南中院對一起“行政獎勵案”作出判決!

中國法學會消法研究會通字(2019)第3號
發布:濟南中院新聞中心 來源:濟南中院行政審判庭

 

【裁判摘要】

    關于如何選擇適用部門規范性文件問題,首先,應審查部門規范性文件的合法性、地域性和有效性;其次,在上下級部門規范性文件均有效的情況下,如果下級部門規范性文件與上級部門規范性文件不一致,應優先適用上級部門規范性文件規定;第三,在優先適用上級部門規范性文件的同時,還應遵循對行政相對人有利的原則選擇適用部門規范性文件。

    在公民、法人或其他組織對食品藥品的舉報符合規定時,應遵循誠信原則給予承諾的行政獎勵;對投訴舉報行為予以行政獎勵應結合社會形勢,并與相關政策相一致,在營造營商環境、鼓勵投訴舉報和抑制“職業打假人”之間進行兼顧和平衡。

    原告:賈某某。

    被告:濟南市某區食品藥品監督管理局。

    法定代表人劉某某。

    原告賈某某不服被告濟南市某區食品藥品監督管理局(以下簡稱某食藥監局)行政獎勵行為,向一審法院提起行政訴訟。

    原告賈某某訴稱,原告向被告舉報某超市銷售過期食品,并申請獎勵。被告依據《濟南市食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》(以下簡稱《濟南市獎勵辦法》)作出《關于舉報獎勵情況的說明》(以下簡稱《獎勵情況說明》),原告認為被告作出的《獎勵情況說明》適用法律錯誤,對于原告的舉報獎勵應當適用食藥監稽[2017]67號《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》(以下簡稱67號《獎勵辦法》)第十條的規定,訴至法院,請求:1、撤銷《獎勵情況說明》,重新依法對原告作出舉報獎勵;2、訴訟費由被告承擔。

    被告某食藥監局辯稱,被告作出的《獎勵情況說明》程序合法,事實清楚,證據確鑿,適用法律、依據正確,請求駁回原告的訴訟請求。

    一審法院經審理查明,2017年3月13日,原告向被告舉報違法責任人銷售過期食品,并申請獎勵。2017年9月4日,被告作出(濟某)食藥監食罰[2017]310號行政處罰決定書,認定原告舉報事項屬實,并對某超市作出以下處罰:1、沒收違法所得2.02元;2、???萬元。被告于2017年9月25日通知原告提交相關材料申請舉報獎勵,并于2017年10月24日向原告支付獎勵款0.2元。2017年11月10日,被告作出《獎勵情況說明》,主要內容為:原告向被告舉報的某超市經營超過保質期的面包案,被告已依法處理完畢,根據《濟南市獎勵辦法》的有關規定,應給予原告的獎勵金額為0.2元。原告不服,提起行政訴訟,請求撤銷《獎勵情況說明》,重新依法作出舉報獎勵。

    一審法院認為,針對原告的舉報,被告依法查明事實,對被舉報人作出相應處罰,并對原告進行獎勵,其作出的《獎勵情況說明》程序合法,認定事實清楚,對此予以確認?!都媚鮮薪崩旆ā返謔醯諞豢畹?一)項規定:“……(一)屬于一級舉報獎勵的,按案件貨值金額的10%給予獎勵;……”因涉案商品貨值金額為2.02元,被告根據以上規定對原告獎勵0.2元并無不當,其適用規范性文件準確。原告要求撤銷《獎勵情況說明》,并對原告重新作出舉報獎勵無事實和法律依據,不予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決:駁回原告賈某某的訴訟請求。案件受理費50元,由原告賈某某負擔。

    上訴人賈某某不服一審判決上訴稱,第一、《濟南市獎勵辦法》雖然制發主體明確,但制發程序、權限、審查機制不全面,沒有統一的登記和編號,且被上訴人未提交制定《濟南市獎勵辦法》時征求公眾意見、舉行聽證會或組織專家咨詢論證的相關證據,因此該辦法不屬于規范性文件。第二、《濟南市獎勵辦法》的制定依據是國食藥監辦(2013)13號《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》(以下簡稱13號《獎勵辦法》),但被上訴人作出《獎勵情況說明》時,13號《獎勵辦法》已被67號《獎勵辦法》廢止,依據上位法優于下位法的原則,被上訴人應當依據67號《獎勵辦法》的規定對上訴人作出舉報獎勵。綜上,一審判決認定事實錯誤,適用法律不當。上訴請求:撤銷一審行政判決并支持上訴人一審訴訟請求;一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。

    被上訴人某食藥監局辯稱,第一、《濟南市獎勵辦法》是依法發布的現行有效的規范性文件,上訴人的舉報事項發生在2017年3月,對該舉報適用《濟南市獎勵辦法》并無不當。第二、67號《獎勵辦法》和《濟南市獎勵辦法》均屬于規范性文件,依據《中華人民共和國立法法》的相關規定,規范性文件之間并沒有效力層次之分,不存在所謂上位法與下位法的問題,食品藥品監督管理局不屬于行政垂直管理單位,上級部門對下級部門只是進行業務指導,被上訴人屬于某區人民政府的職能部門。第三、67號《獎勵辦法》與山東省《食品藥品違法行為舉報獎勵實施辦法》以及國家食品藥品監督管理總局下發的食藥監辦稽〔2017〕125號《關于落實食品藥品違法行為舉報獎勵辦法有關事項的通知》,均授權地方可結合本地實際情況制定細則,但目前濟南市尚未出臺新的獎勵辦法,本案被上訴人適用的《濟南市獎勵辦法》仍然有效。綜上,上訴人的上訴理由不成立,一審判決認定事實清楚,適用法律正確,請求維持原判。

    濟南市中級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認。另查明,濟南市食品藥品監督管理局和濟南市財政局根據《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國藥品管理法》等相關法律、法規和13號《獎勵辦法》,于2016年1月1日發布并實施了《濟南市獎勵辦法》,有效期五年。2017年8月9日,國家食品藥品監管總局和財政部對13號《獎勵辦法》進行了修訂,公布并實施了67號《獎勵辦法》,同時廢止了13號《獎勵辦法》。

    濟南市中級人民法院經審理認為,上訴人賈某某因舉報食品違法行為并詳細提供了被舉報方的違法事實、線索及直接證據,舉報內容與違法事實相符,被上訴人某食藥監局依法查處后應依法給予上訴人賈某某一級舉報獎勵,各方當事人對此無異議,予以確認。67號《獎勵辦法》對一級舉報獎勵的規定為“一般按涉案貨值金額或者罰沒款金額的4%—6%(含)給予獎勵。按此計算不足2000元的,給予2000元獎勵”,《濟南市獎勵辦法》對一級舉報獎勵的規定為“按案件貨值金額的10%給予獎勵”。本案涉案商品貨值金額為2.02元,上訴人賈某某主張應適用67號《獎勵辦法》對其進行獎勵,獎勵金額至少為2000元,被上訴人某食藥監局適用《濟南市獎勵辦法》對上訴人賈某某予以獎勵,獎勵金額為0.2元。雖然上訴人賈某某的訴訟請求表述為請求撤銷《獎勵情況說明》,但其訴訟實質系對被上訴人某食藥監局作出的獎勵行為不服而提起。因此,本案爭議焦點問題是:被上訴人某食藥監局對上訴人賈某某作出的獎勵行為適用法律規范是否正確。

    規范性文件,是指在規章以下,行政機關在法定職權范圍內,按照法定程序制定并公開發布的,對公民、法人或其他組織具有普遍約束力,可以反復適用的行政公文。縣級以上人民政府工作部門制定的規章以下規范性文件,為部門規范性文件?!都媚鮮薪崩旆ā酚?7號《獎勵辦法》均屬于政府工作部門針對食品藥品違法舉報獎勵行為而制定的部門規范性文件。在具體案件中,如果部門規范性文件規定不一致并導致行政行為結果不同時,在如何適用問題上,現行法律、法規未作出明確規定。

    關于部門規范性文件適用規則問題,作如下分析:

    首先,應審查部門規范性文件的合法性、地域性和有效性?!妒稱芬┢吠端呔儔ü芾戇旆ā返諶醯詼罟娑ǎ?ldquo;各級食品藥品監督管理部門應當加強對食品藥品投訴舉報管理工作的指導協調,加強宣傳,落實舉報獎勵制度,鼓勵并支持公眾投訴舉報食品藥品違法行為。”但如何落實舉報獎勵制度,《食品藥品投訴舉報管理辦法》沒有具體規定。參照《中華人民共和國立法法》第八十條、第八十一條、第八十二條的規定相關精神,國家食品藥品監管總局和財政部可以在本部門的權限范圍內公布并實施相應舉報獎勵辦法,在適用地域上未作出特別規定時,其效力范圍覆蓋全國;濟南市食品藥品監督管理局和濟南市財政局也可以根據本行政區域行政管理的需要制定具體的舉報獎勵辦法,在本行政區域內有效。本案中,67號《獎勵辦法》及《濟南市獎勵辦法》均系現行合法、有效的部門規范性文件,在適用地域上未作出特別規定,在內容一致的情況下均可適用于本案。

    其次,在上下級部門規范性文件均有效的情況下,如果下級部門規范性文件與上級部門規范性文件不一致,應優先適用上級部門規范性文件規定?!噸謝嗣窆埠凸胤礁骷度嗣翊澩蠡岷偷胤礁骷度嗣裾櫓ā返諏豕娑ǎ?ldquo;省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導,并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導,并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”雖然地方人民政府的工作部門系受人民政府統一領導,上級部門與下級地方人民政府相應部門不存在直接的行政領導關系,但在業務上存在指導或領導關系。上級主管部門發布的部門規范性文件在性質上更符合行政命令的特征,上級主管部門以規范性文件的形式發布政令,是我國行政管理的基本手段,也是實現行政效率的基本要求,是國家行政管理和政府法治建設的重要組成部分,下級部門應當遵從。上級部門規范性文件作出具體規定的,下級部門在制定規范性文件時應保持一致,下級部門制定的部門規范性文件不得減損公民、法人或其他組織權利或者增加其義務,否則,若導致行政行為結果出現較大差異時,優先選擇適用上級部門規范性文件的規定。本案中,《濟南市獎勵辦法》是根據13號《獎勵辦法》制定的。2017年8月9日,國家食品藥品監管總局和財政部對13號《獎勵辦法》進行了修訂,公布并實施了67號《獎勵辦法》,同時廢止了13號《獎勵辦法》?!都媚鮮薪崩旆ā訪揮忻魑姆現?,其規定的內容與67號《獎勵辦法》相一致的部分,應當具有法律效力,但與67號《獎勵辦法》不一致的部分,應適用67號《獎勵辦法》相關規定。

    第三,在優先適用上級部門規范性文件的同時,還應遵循對行政相對人有利的原則選擇適用部門規范性文件。本案中,2017年8月9日實施的67號《獎勵辦法》,根據我國經濟的發展情況,作出了“一般按涉案貨值金額或者罰沒款金額的4%—6%(含)給予獎勵。按此計算不足2000元的,給予2000元獎勵”的規定;《濟南市獎勵辦法》對一級舉報獎勵的規定為“按案件貨值金額的10%給予獎勵”。本案涉案商品貨值金額為2.02元,如適用67號《獎勵辦法》,上訴人賈某某獲得的獎勵金額至少為2000元,如適用《濟南市獎勵辦法》,上訴人賈某某獲得的獎勵金額為0.2元。在適用上下級部門規范性文件導致行政行為結果出現較大差異時,應遵循有利于行政相對人的原則,被上訴人某食藥監局于2017年9月對上訴人賈某某實施獎勵時,應適用67號《獎勵辦法》的相關規定。

    行政獎勵應符合誠信原則。行政機關制定并發布的有關違法行為舉報獎勵辦法既屬規范性文件,又屬政府的公開承諾,有關行政機關在執法過程中應嚴格遵守,在公民、法人或其他組織的舉報行為符合上述辦法的規定時,應遵循誠信原則給予承諾的行政獎勵。67號《獎勵辦法》關于獎勵數額不低于2000元的規定,應屬對舉報人的承諾,若不予兌現,有違誠信原則。

    此外,行政機關適用法律規范還應當結合社會形勢,并與相關政策相一致。食品藥品安全直接關系到人民群眾的切身利益。近幾年,出售過期食品、無證無照經營食品、無合法手續制售藥品等現象屢禁不止,毒奶粉、瘦肉精、不合格疫苗等事件更是刷新了人民群眾對食品藥品安全問題的認知,食品藥品安全形勢不容樂觀,偽劣食品藥品已使消費者付出慘痛代價,對食品藥品安全構成了嚴重威脅,嚴重影響人民群眾對食品藥品安全的信賴。嚴厲打擊食品藥品違法犯罪行為,確保食品藥品安全,勢在必行。為了及時發現、控制和消除食品藥品安全隱患,2003年11月27日,國家食品藥品監督管理局和財政部聯合發布了《舉報制售假劣藥品有功人員獎勵辦法》,2013年1月8日,國家食品藥品監督管理局、財政部又印發13號《獎勵辦法》,2017年8月,食藥監總局會同財政部,發布67號《獎勵辦法》,將單次舉報獎勵限額從原先的30萬元提高到50萬元,均體現了鼓勵社會公眾參與舉報食品藥品違法行為的積極性,通過社會公眾來發現并積極舉報食品藥品違法行為,以達到打擊食品藥品違法犯罪,保障食品藥品安全的目的。適用67號《獎勵辦法》的相關規定對上訴人賈某某予以獎勵,更加契合當前的食品藥品監管政策和制定食品藥品違法行為舉報獎勵辦法的立法目的。

    不可否認的是,對食品藥品違法行為舉報獎勵催生了“職業打假人”這一特殊群體。應在營造營商環境、鼓勵投訴舉報和抑制“職業打假人”之間進行兼顧和平衡。所謂兼顧,就是在支持鼓勵企業發展的同時,必須確保食品藥品安全;所謂平衡,就是在三者之間尋求一個結合點和平衡點。舉報者向食品藥品監管部門舉報食品藥品違法行為,經查實符合獎勵條件的,依法應當獲得獎勵,現行的食品藥品投訴舉報獎勵辦法也并未對“職業打假人”進行明確界定并排除。依法打假具有正當性,有利于社會健康發展,應予支持;營商企業不生產、不流通偽劣產品,“職業打假人”自然失去存在的基礎。本案中,被上訴人某食藥監局在二審法庭調查結束后向法院提交了《關于對賈某某相關情況的說明》及相關證據,主張上訴人賈某某系“職業打假人”,并存在涉嫌敲詐勒索、擾亂行政機關辦公秩序等行為。對上訴人賈某某的上述行為,被上訴人某食藥監局在行政程序中未予以認定并處置,在本案一審、二審訴訟過程中也未向人民法院提出答辯意見并提供相應證據,根據行政訴訟相關舉證規則,對被上訴人某食藥監局提交的《關于對賈某某相關情況的說明》及相關證據不予采納。在法律允許的范圍內進行打假對規范食品藥品安全行為具有積極意義,但是以打假的名義對食品藥品生產、銷售廠商等進行威脅、敲詐的行為擾亂了營商秩序,不具有正當性,不應予以支持。如果被上訴人某食藥監局確有證據證明上訴人賈某某在投訴舉報過程中存在違法行為,可另行依法予以查處。

    綜上,被上訴人某食藥監局對上訴人賈某某作出的獎勵行為及一審法院所作判決,適用法律規范不當,均應依法予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第(二)項及第三款之規定,判決如下:

    一、撤銷一審法院(2018)魯0112行初91號行政判決;

    二、撤銷被上訴人濟南市某區食品藥品監督管理局對上訴人賈某某作出的獎勵行為;

    三、責令被上訴人濟南市某區食品藥品監督管理局于本判決送達之日起15日內依法重新對上訴人賈某某作出獎勵行為。

    一、二審案件受理費共100元,均由被上訴人濟南市某區食品藥品監督管理局負擔。

                 (孫繼發、王婷婷)

                      (二紅供稿)

                             中國法學會消法研究會辦公室

                                     2019年1月15日

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